任职二府：回京任参知政事

在宋夏和议签订之前，西北边塞已经没有多少战事。仁宗对范仲淹等人的才干和忠诚有了更加充分的认识和更多的期待，期待他们能够回到中央政府，发挥更大的作用。庆历三年（1043）三月，宰相吕夷简年老多病，辞去职位，中央二府班子需要重新调整。此时，仁宗最中意的人选是西北边塞的范仲淹等人，特地分别派遣内侍到西北前线，对范仲淹、韩琦等宣读皇帝诏谕，说：“等边疆稍稍安宁，将召回你们，进入二府，已经诏令中书记录此事。这事出自我的主意，不是下面臣僚的推荐。”宋代以中书和枢密院为二府，二府正副长官都属于宰辅系列。换言之，仁宗希望范仲淹等人出任宰辅，负责起领导整个国家的重任。仁宗并要求范仲淹等秘密推荐守卫边塞的继任者。范仲淹等一致表示，与西夏和约未成，责任重大，不敢离开边塞，也不敢举人自代。仁宗已经等待不及，四月，范仲淹和韩琦内调中央，出任枢密副使。范仲淹、韩琦五次推让，都没有得到皇帝的同意，只能赴京任职。据记载，范仲淹和韩琦调回京城任职时，士大夫们都举杯相互祝贺，说：“皇帝重用韩琦、范仲淹，不仅仅是朝廷的幸事，更是天下百姓的幸事！”

枢密副使是枢密院副长官，辅佐枢密使掌管军政。范仲淹和韩琦由西北前线军队中调回中央，熟悉兵政，出任枢密副使理所当然。宋代枢密院正副长官，都属于执政系列，可以参与军政以外朝廷诸多大事的讨论，发表政见。然而，其分管范围毕竟只有军政，这在很大程度上限制了范仲淹等政治才干的发挥。回到朝廷、出任要职后，范仲淹等反而不如在西北前线作用大，范仲淹等更多的是对一些具体军情事务发表意见，尤其是针对西北前线军情提出建议。这一年，仁宗因自然灾害频繁发生，要求范仲淹等修订简化刑法。五月，范仲淹因此向仁宗建议六点：发罪己诏，与中外群臣“同心修省”；派遣使臣到全国各地梳理判决刑狱，不是罪大恶极的都适当减免他们的罪责；诏令各地调查孤寡不能生活的极端贫困百姓，予以救济；诏令各处整理阵亡将士名单，访问他们家的老人和小孩，政府给抚养费；边塞百姓遭受战争损害，政府予以一定经济补偿；诏令各地，不许各级官员追讨百姓已经被免除的欠债，违背者予以惩处。这些建议，关心下层百姓，比较具体琐碎，更多的是结合自己在西北前线见闻而提出的。

同年五月，朝廷下旨陕西省，罢同州等处“公使钱”一千八百贯，范仲淹和韩琦上疏反对。此事更加琐碎细微，范仲淹说“一千八百贯只养得兵士一十八人”（《长编》卷一四一）。二人又有奏疏，讨论西北前线帅臣如何兼管财政的问题。奏疏说：西北与西夏交战以来，“所费钱帛，为数浩繁，官司屈乏，未能充用”。（同前）鄜延四路帅臣虽然有兼管本路粮草之名，但实际上归转运司管辖。奏疏建议：理顺关系，让四路帅臣真正兼管粮草工作，可以自主选派官员管理财政。所获得的利钱或利息都补充军费，“少纾民力”。这是关于边塞工作枝节调整的建议，不会对西北前线军事费用产生根本性的影响。同年七月，范仲淹、韩琦上疏朝廷，报告陕西今年旱灾严重，朝廷如不及时采取措施，必定造成百姓流亡、军粮缺乏。范、韩请求朝廷委任本路都转运司孙沔统一调度，运送全国其他地方粮食前去救急。范仲淹、韩琦又有奏疏，提出“军气强弱，系于将校”。要求朝廷精心选择将领，派往前线效力。对前线现役军官加以选择淘汰，淘汰病弱不堪者，选拔“有功劳并武艺高强之人”（《长编》卷一四二）。这是“择官长”思想在军队中的贯彻落实。范仲淹又独自上疏，指出派往前线的“禁军”，“有小弱怯懦之人，道路指笑”。要求对士兵也要“子细拣选”，“小弱不堪披带之人”和“所有年老患病之人”都予以淘汰，另与安排。（同前）七月，范仲淹、韩琦上疏指出西北营田现存的弊病。奏疏说：营田的本意是减轻百姓负担，增加边塞收入。现在当地官员或将多年无人耕种的贫瘠田地强派给百姓种植，收取租课；或将农户原来租种的田地派作营田，多收租税；或因战争，农户已经无力耕种原有的田地，现又加以营田额，百姓租课都是凭空缴纳。要求朝廷将陕西附近的“营田一切废罢”，农户原来租种田地的，只按旧额缴租。（同前）范仲淹和韩琦认为：边塞将官循常规五年一磨勘年限过长，要求改为三年一磨勘。获朝廷认可。

范仲淹又上疏讨论如何增加陕西军队财政收入，以便厚赏有功将士。范仲淹说：要提高西北前线军队的战斗力，“在乎丰以衣食，使壮其力；积以金帛，示以厚赏；牛酒以悦之，律罚以威之”。所以，西北军用“所需金帛，诚须大备”（《长编》卷一四一）。范仲淹的建议是：劝说“富实之家”捐献，朝廷予以各种官职对其奖赏。

上文将范仲淹和韩琦回到京城出任枢密副使后的种种言行排列出来，为了说明一个问题：二人回到京城后所发挥的作用非常有限，多数时间都是针对西北边事提出建设性意见。如果二人作用仅限于此，那么，他们在西北前线照样可以发挥类似作用，且有贯彻实施之便利。这与仁宗对范仲淹等的期待不合，与仁宗调范仲淹等回朝的宗旨不合，与朝中诸大臣乃至朝野对范仲淹的期待也不相合，与范仲淹的政治理想和才干更不相合。

针对这种情况，时任谏官的欧阳修给仁宗提出意见。欧阳修说：范仲淹、韩琦二人熟知边塞情况，才识超乎寻常，又深得皇帝信任。然而，二人到京都任职以来，“只是逐日与两府随例上殿，呈奏寻常公事外，有机宜大处置事，并未闻有所建明，陛下亦未曾特赐召对，从容访问”（《长编》卷一四一）。所以，欧阳修建议仁宗特召二人，拨出特别的时间，与二人商量国家大事。范仲淹的友人余靖、蔡襄等此时都已经回到朝廷，任职谏官。他们与欧阳修一起又分别上疏皇帝，认为现任参知政事王举正不称职，“枢密副使范仲淹有宰辅才”（《长编》卷一四二），不应该将他局限在枢密院管军政。这次建议很快得到仁宗同意，庆历三年（1043）七月，皇帝任命范仲淹为参知政事，富弼为枢密副使。范仲淹说：“执政官难道可以因为谏官的推荐而得到任命吗？”宋代设置谏官的目的之一，就是监督宰辅日常工作。通常程序是：皇帝任命宰辅，台谏负责监察。范仲淹认为自己这次任命，不合朝廷法度，就坚决拒绝接受最新差遣。富弼甚至直接将诰命送还给皇帝。几个月前，范仲淹和韩琦接到内调京城出任枢密副使诏令时，朝廷里部分大臣就建议：两人都应该出任枢密副使，但是应当留一人在西北前线，内外呼应。富弼建议一在朝廷，一在边塞，两人一年更替一次。蔡襄认为：范仲淹应该到朝廷来，韩琦则留在边塞。这次范仲淹坚辞参知政事任命时，就表示“愿与韩琦叠出行边”，愿意再度到边塞去，负责西北军政大局。于是，仁宗改命范仲淹为陕西宣抚使，将西北军事完全托付给范仲淹。范仲淹又要求仁宗选派近臣，与他一起到陕西，遇事可以商议决定。八月，仁宗任命知制诰田况为陕西宣抚副使。

范仲淹接受最新任命后，却一直没有离开京城。对此，蔡襄曾经敦促朝廷抓紧派遣范仲淹“巡边”，“无使后时以失大计”（《长编》卷一四二）。朝廷依然没有相应指令。究其原因，当然是仁宗犹豫不决造成的。范仲淹不畏艰苦，先忧后乐，自愿再次到边塞效力，永远以国事为重，当然不会故意拖延不去赴任。仁宗本意是要让范仲淹在中央政治舞台上发挥更多的作用，几个月前不顾诸多大臣的反对将范仲淹调回京城，而且已经任命范仲淹为参知政事，现在就这样轻易地放走范仲淹，仁宗实在于心不甘。仁宗对范仲淹的好感、信任，甚至依赖，都是长时间以来形成的。所以，就在八月份，仁宗再度任命范仲淹为参知政事，富弼为枢密副使。仁宗这次任命，就符合朝廷法度，范仲淹没有再推辞。应该是在这一个月中，君臣有过许多相互沟通，私下已经达成共识。况且，作为参知政事更容易实现变革朝政、革新政局的政治理想。“居庙堂之高则忧其民”，这一直是范仲淹的最高人生追求，范仲淹当然想获得这样放手一搏的机遇。同时，仁宗也逼迫富弼接受任命。韩琦这时主动要求取代范仲淹，到西北前线主持军政大局。当时朝廷正在与元昊议和，因为一些条款内容没有达成一致意见，宋朝诸多大臣都倾向于拒绝签署条约。韩琦对仁宗说：“如果和约不成，敌人可能因心怀怨恨而发动战争，请赶紧派遣我到边塞去。”仁宗同意韩琦的请命，改命韩琦为陕西宣抚使。