答手诏条陈：系统的政改意见

宋代设参知政事，以为副宰相，辅佐宰相治理国家。封建时代，仕途升迁相对地需要循资渐进，时间和资历都是职务升迁过程中不可缺少的因素。然个人的才能却有高下之分，时间和资历不一定能弥补才干的不足，同样难以掩饰横溢的才华。有时，才华横溢、个性鲜明、深得皇帝信赖但资历尚浅的大臣，只能屈居参知政事之职，而当时的宰相却相对平庸，此时，参知政事往往成为宰辅机构中的主要决策者，宰相反而成为其附庸。也就是说，参知政事成为实际上的宰相。范仲淹庆历三年（1043）八月拜参知政事，五年正月罢，任职一年零五个月。在职期间，“以天下为己任，裁削幸滥，考复官吏，日夜谋虑，兴致太平”（《宋史·范仲淹传》）。向仁宗上十事，“上方信向仲淹等，悉用其说。当著为令者，皆以诏书画一，次第颁下”（《长编》卷一四三）。当时章得象为首相，晏殊为次相。章得象“无所建明”，居官平庸；晏殊虽文才出众，喜奖掖人才，然居官油滑，明哲保身，无所作为。现实将范仲淹推到变革朝政的第一线，使他实际上担当起宰相的部分重任。

范仲淹在转任参知政事之前，曾与韩琦一起向仁宗进言，提出：地方治理，最重要的是选择好地方长官。以往凭资历选拔地方知州、通判、县令，“才与不才，一涂并进，故能政者十无二三，谬政者十有七八”。他们建议：先委托二府臣僚推荐可以充当“举主”者，再赐令“举主”荐举知州、通判、县令等。被荐举者“显有善政，其举主当议旌赏；若脏污不理，苛刻害民，并与同罪”（《长编》卷一四一）。仁宗接受了二人的建议。这次奏疏与后来《答手诏条陈十事》之“择官长”同一意图，是范仲淹任枢密副使时最重要的言论，不过，失之简单。这是范仲淹任枢密副使时少有的一次议论军政以外的言论。说明范仲淹等回到中央政府之后，一直在积极思考朝政变革的问题，只是需要选择适宜的时机向仁宗进言。

仁宗重用范仲淹等的意图十分清楚，就是要求范仲淹等积极提供政改意见，以求国内大治，创造太平盛世的新局面。这一方面，仁宗与范仲淹等不谋而合。仁宗曾在庆历三年七月下诏，要求二府臣僚“除常程奏事外，如别有所陈，或朕非时特留对者，不限时刻”（《长编》卷一四二），即：仁宗准备随时随刻听取二府大臣关于政改的意见。此诏令当与调范仲淹等回二府有相当关联。范仲淹转任参知政事后，仁宗特意多次明确敦促范仲淹“条奏当世务”，即对当前的弊政提出变革建议。范仲淹当仁不让，在积极思考，梳理政见。范仲淹对人说：“皇帝已经让我到了最重要的位置上。但是，事情有先后之分。朝野苟且偷安已久，在这样的背景下改革弊政，不是一天两天可以完成的。”这段话表明，范仲淹既想积极有所作为，上以报答仁宗知遇之恩，下以施展个人政治抱负；又在慎重斟酌考虑，如何分轻重缓急地推行政改主张，以求平稳顺利。范仲淹这一年已经55岁，入仕也已经28年，有丰富的官场阅历和经验，深知变革之艰辛。范仲淹如此反复斟酌的态度，是符合当时实际情况的。相比之下，仁宗显得十分急切。范仲淹等能够在短时期内完全扭转西北前线局势，仁宗期待范仲淹等在中央也有如此作为，就下手诏督促范仲淹等说：“因为朝野的殷切期待，我就打破常规重用你们等人。现在韩琦到陕西任职去了，范仲淹、富弼和宰相章得象等人要尽心国事，不要有所顾虑或回避。当世急务有可以变革者，全部阐述给我听。”仁宗的手诏督促，重点寄希望于范仲淹和富弼。仁宗又特别在天章阁设座位和笔纸，让范仲淹、富弼陈述己见。

现实形势要求范仲淹等立即拿出自己的政改主张，范仲淹和富弼由此作《答手诏条陈十事》，依次为：明黜陟、抑侥幸、精贡举、择官长、均公田、厚农桑、修武备、减徭役、覃恩信、重命令。变革核心围绕两个方面展开：官僚队伍建设和经济生产。这次上书是直接回答皇帝应该如何变革的问题，必须具体落实，在现实中可以直接操作，范仲淹等这次上书就具备这样的特征。每一条政改主张，都是在陈述现状之后提出的对策。具体内容如下：

第一，明黜陟。北宋官员升迁实行“磨勘”制，“文资三年一迁，武资五年一迁”，升官晋级凭资历而不问能力政绩。官员中愿意做事、希望为地方兴利除害者，被众人指为惹是生非，受到嫉妒、阻挠、排挤、嘲笑，稍有过失，立即被打击陷害。所以，许多官员都尸居其位、碌碌无为。“愚暗鄙猥”者，三年一次升迁，“坐致卿、监、丞、郎”。京城各个部门为“权势子弟，长为占据”，虚费国家俸禄。他们依仗权势，不肯恪守本职。官场上形成“人人因循、不复奋励”的习气。范仲淹等建议：今后二府大臣，“有大功大善”者才可以“特加爵命”；依据政绩升官晋级，考核内容为：“有补风化，或累讼之狱能办冤沉，或五次推勘人无翻讼，或劝课农桑大获美利，或京城库务能革大弊、惜费巨万”等；有特殊才能或政绩者“特恩改迁”，不在“磨勘”之列；对在中央政府任职的官员采取更为严格的“磨勘”制度，逼迫“权势子弟肯就外任”，“知艰难”后或许成为好的行政官员；“老疾愚昧”等“不堪理民”者，另外单独处理。如此一来，则“天下公家之利必兴，生民之病必救，政事之弊必去，纲纪之坏必葺，人人自劝，天下兴治”。

第二，抑侥幸。北宋恩荫太滥，“积成冗官”，“百姓贫困”。如果有人任学士以上官二十年者，“一家兄弟子孙出官二十人”。于时，“授任既轻，政事不举；俸禄既广，刻剥不暇”。范仲淹等建议：减少恩荫人数，限制恩荫范围。诸多中上层官员只有在任达二周年，才可以恩荫子弟。范仲淹等希望能够达到“内外朝臣各务久于其职，不为苟且之政，兼抑躁动之心。亦免子弟充塞铨曹，与孤寒争路，轻忽郡县，使生民受弊”。又，北宋设馆“延天下英才，使之直秘庭，览群书，以待顾问，以养器业，为大用之备”。而后进补馆阁之职过于容易，进士高等者一任期满，不管是否有才干，都授予馆职；两府、二省大臣子弟亲戚获得恩荫者，不管贤或不肖，都要求带馆职。范仲淹等建议：进士前三名及第者，一任回京可以参加考评，分成五等，第一、第二等再由帝王“召试”，优等者“补馆阁职事”。两府、两省大臣恩荫子弟不可以进入馆阁，委托御史台纠察弹劾。馆阁缺员则由大臣联名荐举“文有古道、才堪大用者”，经皇帝考察后授职。如此，“馆阁职事必无轻授，足以起朝廷之风采”。

第三，精贡举。北宋沿袭唐代“以辞赋取进士，以墨义取诸科”的科举制度，一直为倡言变革者所诟病。范仲淹等认为：现行的科举制度逼迫“士皆舍大方而趋小道”，官场上虽然人员拥挤，但“求有才有识者十无一二”。而教育和科举的当务之急应该是：“教以经济之业，取以经济之才”，着重点放在经邦济国的真实才干方面。范仲淹等建议：各地设立学校培养人才，举荐“通经有道之士”为各地学校教授。科举考试则“进士先策论而后诗赋，诸科墨义之外更通经旨”，以达到“使人不专辞藻，必明理道”的目的。逐步实行“逐场去留”的淘汰方式，以求“文卷少而考较精”的效果。外郡考核发解的考生，“更不封弥试卷”，重点考察考生“履行无恶、艺业及等”；礼部考试则“封弥试卷，精考艺业，定夺等第”；最后由殿试决定名次。如果礼部考试和殿试名次相去不远的，依殿试为准；如果相差甚远，就重新密封，派官员重新考察、确定名次。进士、诸科优等及第者，“放选注官”；“次等及第者，守本科选限”，改变以往考中进士都可以“放选注官”的做法。

第四，择官长。地方长官关系到“百姓休戚”，是庆历新政最为关注的问题。当今“不问贤愚，不较能否，累以资考，升为方面”，重资历不重能力和品德。地方长官或“蠹民”或“害物”，“邦国之本，由此凋残”。范仲淹等建议：委任二府大臣推荐转运使、提点刑狱各十人、大郡知州各十人，再委托两制以下官员各自推荐知州五人，转运使、提点刑狱推荐知州、知县、县令，知州和通判同举知县、县令，获得更多人推荐者先得到任命。审官院和流内铨两个部门负责报告各知州、知县、县令缺额情况，统计获得推荐的数量，最后由中书做出选择。这样认真谨慎选择官员，“诸道官吏庶几得人，为陛下爱惜百姓，均其徭役，宽其赋敛，各使安宁，不召祸乱”。

第五，均公田。“养贤之方，必先厚禄。”北宋开国之初，物价低贱，官员都有实际差遣，所得俸禄“无不自足”。真宗咸平以后，物价飞涨，许多官员得不到差遣，“俸禄不继”。于是，官员家庭“鲜不穷窘，男不得婚、女不得嫁、丧不得葬者，比比有之”。这些官员在等待差遣期间，只能靠借贷维持生活。一旦得到差遣，被借贷者所逼，或者贪赃枉法，或者利用权力从事商业贸易，与民争利。自身有了污点以后，“吏有奸赃而不敢发，民有豪猾而不敢制”。于是，贪官污吏豪强肆虐，“贫弱百姓理不得直，冤不得诉，徭役不均，刑罚不正，比屋受弊，无可奈何”。真宗因此复职田制度，以求厚禄养廉。不过，还存在着“职田不均”、“侵民”等问题。范仲淹等建议：重新议定外官职田，“有不均者均之，有未给者给之，使其衣食得足，婚嫁丧葬之礼不废，然后可以责其廉节，督其善政”。对利用职田侵民的不法者，“可废可诛”。这样一来，有才干的“英俊之流”，愿意到地方任职，百姓获得利益。将来朝廷从郡县中选拔这些官员，他们又了解民情，这是治理国家的根本之一。

第六，厚农桑。中国古代社会以农为本，范仲淹等是这样理解的：“圣人之德，惟在善政；善政之要，惟在养民；养民之政，必先务农。农政既修，则衣食足，衣食足则爱体肤，爱体肤则畏刑罚，畏刑罚则寇盗自息，祸乱不兴。”北宋现状是“不务农政，粟帛常贵”，“府库常虚”。贫困百姓甚至每年都砍伐桑树、枣树等当柴薪卖，农业生产日益凋敝。范仲淹举自己知苏州时调查所得数字为例：五代时苏州“民间钱五十文籴白米一硕”，“今江浙之米，硕不下六七百文足至一贯者，比于当时，其贵十倍”。而且，各地水利工程失修，灾祸频仍。范仲淹等建议：每年秋天农闲时间，政府主持收集吏民意见，“各言农桑可兴之利，可去之害”，组织兴修水利工程。地方政府统计工程所需材料，每年二月开工，半个月时间完成工程。“如此不绝，数年之间，农利大兴，下少饥年，上无贵籴。”此外，“劝课之法，宜选官讨论古制，取其简约易从之术”，颁布各州郡实施。这项新政是“养民之政，富国之本”。

第七，修武备。范仲淹在西北前线主持军政大局多年，有诸多变革举措，这方面非常熟悉。范仲淹非常认同唐代“三时耕稼、一时习武”的府兵制，认为唐代的衰乱与开元末罢府兵制有关。北宋聚集重兵守卫京师，“衣粮赏赐，常须丰足，经八十年矣”。虽然“困生灵、虚府库，而难于改作”。与西夏交战，就必须派遣大量京师部队到边塞守卫。京师兵力削弱，如果有什么仓卒之变，“辇毂无备，此大可忧也”。远戍部队如果被抽调回京师，则抗击外敌的兵力就会削弱，“敌人进奔，便可直趋关辅”。新招募的士兵，大多是“市井之辈，而轻嚣易动，或财力一屈，请给不充，则必散为群盗”。范仲淹等建议：学习唐朝府兵制，“召募强壮之人”，充实京师六军。军队“三时务农”，减少国家军政开支；“一时教战”，可以防御外敌。京师禁军召募教习完毕，各地方军队的整顿仿照京师做法。

第八，减徭役。范仲淹举河南府为例。“唐会昌中，河南府有户一十九万四千七百余户，置二十县；今河南府主客户七万五千九百余户，仍置一十九县。”户数大约只有唐代的三分之一，行政区域却基本不减，百姓的徭役负担自然加重。“非鳏寡孤独，不能无役。西洛之民，最为穷困。”范仲淹等建议：派遣特使到西京，合并“诸邑为十县，其所废之邑，并改为镇”。“所废公人，除归农外，有愿居公门者，送所存之邑。”等西京合并完成，再在大名府推行此法，全国各地“依次施行”。如此，“但少徭役，人自耕作，可期富庶”。此项新政，只是对河南府有具体建议，全国如何贯彻施行，还有待调查决定。

第九，覃恩信。朝廷时而大赦天下，免除百姓赋税、徭役等，然地方官吏往往不予执行。“一两月间，钱谷司督责如旧，桎梏老幼，籍没家产。”于是，“宽赋敛、减徭役、存恤孤寡、振举滞淹之事，未尝施行”。皇帝惠及百姓的恩德，“尽成空言”。范仲淹等建议：今后不执行赦书所宣布之恩泽的各级官员，“并从违制例，徒二年断，情重者当行刺配”。不再追究百姓天禧年以前的“欠负”。朝廷每逢南郊礼成赦免之后，精选官员派往各地，“察官吏能否，求百姓疾苦”，监督朝廷政令“一一施行”。

第十，重命令。只有重法令，“无敢动摇”，才可以“行天下之政”。现在“国家每降宣敕条贯，烦而无信，轻而弗禀。上失其威，下受其弊”。范仲淹等建议：今后朝廷颁布政令，必须经两府详议，“必可经久，方得施行”。如果与刑法相关，就命审刑院、大理寺官员审核确定，“删去繁冗，裁为制敕，然后颁行天下，必期遵守”。官吏故意违背朝廷诏令，“并从违制，徒二年”。不是故意违背者，“并从本条失错科断，杖一百”。如果条贯有差错、“于事有害”者，必须报告中央，由二府大臣审查决定。

品《答手诏条陈十事》口气，更多的是体现范仲淹的政改意见，富弼应该是作为赞同者附属签名。再细究内容，政改的主要思想几乎是北宋有识之士的共识。在范仲淹的前前后后，可以从史料中寻觅到诸多类似的意见或建议。例如，就在庆历三年五月，欧阳修上疏朝廷，要求“明黜陟”，明确提出“择吏为先”的政改主张。建议朝廷“立按察之法”，“选强干廉明者为诸路按察使”，考察全国各地官员政绩。六月，余靖上疏朝廷，建议“重命令”，赏罚分明。余靖说：“朝廷所以威制天下，执赏罚之柄也。”（均见《长编》卷一四一）在范仲淹等提出全面建议之后，欧阳修有一次上疏朝廷，详细讨论“明黜陟”一事。要求“朝廷选差按察使纠举年老、病患、脏污、不材四色之人，并行澄汰”。欧阳修认为政改最容易收到成效的是“莫若精选明干朝臣十许人，分行天下，尽籍官吏能否，坐而升黜之”（《长编》卷一四三）。范仲淹等答仁宗诏问是将诸多有识之士的意见加以系统整理，更多地考虑了政改的可操作性。《答手诏条陈十事》前五点都旨在建设一支高效廉洁的官僚队伍，从教育培养到科举选拔，从考核升迁到抑制庸滥，从推荐才能突出者到均公田养廉，范仲淹的变革措施相对详尽。范仲淹早期提出的“厚民力”到此时具体化为“厚农桑”，且补充了“减徭役”内容。最后，增加“覃恩信”和“重命令”两项，以保证朝廷的政策得到贯彻落实。全篇没有泛泛议论，重在实用。