庆历新政：政改全面开花

以《答手诏条陈十事》为标志，全面拉开了“庆历新政”的大幕。

《答手诏条陈十事》涉及诸多方面，部分建议范仲淹等以前也曾向朝廷提出过。如“择官长”一事，不久前刚与韩琦一起向朝廷提出相关意见，朝廷也陆续采取过一些措施。然而，这次范仲淹等是更加系统完整地提出政改主张，朝廷需要一个斟酌讨论的时间。到十月份，未见朝廷采取明显措施落实范仲淹等的政改主张，谏官欧阳修就出来敦促仁宗落实了。欧阳修说：范仲淹、富弼是“难得之臣”，都是仁宗亲自挑选的心腹大臣，深得信赖。仁宗开天章阁征询二人意见、二人有《答手诏条陈十事》这两件事，已经传遍四海，天下之人皆拭目以待。所以，仁宗和范仲淹等都应该排除阻力，抓紧落实。“则社稷之福，天下之幸也。”（《长编》卷一四四）

仁宗本意求治，有欧阳修等朝野舆论的敦促，措施落实起来就更加迅速。十月十二日（丙午），“用富弼、范仲淹等之言”，朝廷任命张昷之为河北都转运按察使、王素为淮南都转运按察使、沈邈为京东转运按察使。派遣他们前去考察当地官员政绩、能力、官声，由他们建议升迁或罢黜官员名单，这是“择官长”的变革。范仲淹等认为这是政改的首要任务。只有地方“守宰得人”，“天下自然无事”。据说范仲淹对那些不才的官员处置相当严厉，将他们的名字一笔勾掉，就是将这些不才者除名。富弼有时会于心不忍，劝说范仲淹：因为一人罢免，全家都要哭。范仲淹回答说：“一家哭何如一路哭耶？”路是宋代的行政区域划分，规模要略大于今天的省级建制。

不过，范仲淹处置下级官员有很恰当的尺度，如何处置晁仲约一事就颇为典型。淮南群盗猖獗纵横，盗贼路过高邮，知军晁仲约估计无法抵挡，就要求当地富裕人家共同出资，款待和厚赂盗贼，盗贼于是没有在高邮抢掠施暴。这件事报告到朝廷以后，诸多当政大臣震怒，富弼认为应该将晁仲约正法，范仲淹极力主张宽赦，二人在仁宗前发生争执。范仲淹认为高邮当地没有军队和武器，晁仲约此举也是为了保护当地百姓，情有可原。仁宗最后听取了范仲淹的意见。富弼非常生气，对范仲淹说：“现在就害怕有法不依，我要严格执法，你却多方阻拦？那又怎么去管理众人？”范仲淹私下对富弼说：“祖宗以来，没有杀过士大夫，这是盛德之事，为什么要轻易去破坏？今天你我在这里支持新政，同僚之中有几位是同心同德的？即使皇帝的心意也容易改变的。今天轻易地引导皇帝杀戮臣下，其他时候皇帝杀顺手了，你我也难自保。”富弼终不以为然。后来，富弼因谗言离开二府，后重回京城，皇帝不许他入城。富弼通宵徘徊，不敢睡觉，这时想起范仲淹当年的意图，绕床叹息说：“范六丈，圣人也！”（《长编》卷一四五）

“择官长”一项，在范仲淹等罢政后被彻底废止。部分认真履行职责、纠察弹劾不法官员的转运按察使，先被加上“苛刻”的罪名贬官。庆历五年九月，江南东路转运使杨纮被贬，徙知衡州。杨纮是北宋名臣、大文豪杨亿的儿子，为官刚直不阿，深得范仲淹、富弼青睐，因此得到特别推荐，被派往江南东路，落实“择官长”的政改措施。杨纮经常说：“不法之徒不可以宽恕。如果让一位贪婪残暴的不法官员危害一地，戕害良民千万家，不如废黜该贪官，让他一家受罪。”杨纮这个观点，与范仲淹“一家哭何如一路哭耶”想法完全相同。江南东路不法官员知道杨纮前来任职，“望风解去”，自动离职逃跑。或者应该到该辖区任职的贪官，到时候不敢前来就任。范仲淹等用人得当，一地吏治为之改变。杨纮此时却因“苛刻”被贬官（详见《长编》卷一五七）。政坛风向转变，异常明显。

庆历五年十月，仁宗特别又下诏说：“诸路转运使昨带按察之名，比闻过为烦苛，吏不安职，至有晓谕州县，俾相互告论，有伤风化，无益事体，其并罢之。”（《长编》卷一五七）庆历七年四月，仁宗再度下诏惩处范仲淹等选用派遣到全国各地的多位官员，彻底清除“择官长”影响。诏书说：“前京东转运使薛绅，任部吏孔宗旦、尚同、徐程、李思道等为耳目，侦取州县细过，以滋刑狱，陷害人命，时号‘四瞪’。前江东转运使杨纮、判官王绰、提点刑狱王鼎，皆亟疾苛察相尚，时号‘三虎’。是岂称朕忠厚爱人之意欤！纮已降知衡州，而绅等故在。其降绅知陕州、鼎知深州；绰方居丧，候服除日取旨。自今皆无得用为监司。宗旦等四人，并与远小处差遣。”（《长编》卷一六○）当年热切期望范仲淹等人整顿吏治的是谁？开天章阁虚心听取意见的又是谁？全力支持范仲淹推出政改措施的又是谁？现在居然摆出这样一幅宽厚仁爱的脸孔，声色俱厉地斥责范仲淹选用的监司官员，且穷追猛打，不留后患。独裁统治者永远是正确的，皇帝的施政措施只是根据当下的心意而定，无法无天。与独裁者是没有办法讲道理的。“庆历新政”前后仁宗的种种表现，再次印证了上述道理。《长编》在记载了仁宗这条诏令之后，极力褒奖王绰敢于得罪权贵、秉公执法、勇于负责的为官风范，仁宗诏令斥责之无理显而易见。史家褒贬笔法，令人拍案赞叹！

十月二十八日（壬戌），朝廷颁布新《磨勘法》，落实“明黜陟”内容。新法规定：“自今两地臣僚，非有勋德善状，不得非时进秩；非次罢免者，毋以转官带职为例。两省以上，旧法四年一迁官，今具履历听旨。京朝官磨勘年限，有私罪及历任尝有赃罪，先以情重轻及勤绩与举者数奏听旨；若磨勘三年，赃私罪杖以下经取旨，徒以上再经取旨，其能自新无私犯而著最课及有举者，皆第迁之。自请厘物务于京师，五年一磨勘，因举及选差勿拘。凡有善政异绩，或劝农桑获美利，鞫刑狱雪冤枉，典物务能革大弊，省钱谷数多，准事大小迁官升任，选人视此。若朝官迁员外郎，须三年无私罪，而有监司若清望官五人为保引，乃磨勘。迁郎中、少卿监亦如之。举者数不足，增二年。迁大卿监、谏议大夫，弗为常例，悉听旨。又定制，监物务入亲民，次升通判，通判升知州，皆用举者。举数不足，毋辄关升。”（《长编》卷一四四）新法核心是抑制侥幸、鼓励有才干而政绩突出者脱颖而出。新法强调官职升迁的主要依据是“有善政异绩”、“勋德善状”，要根据他们政绩“大小迁官升任”。官职升迁要有足够的荐举人数，对有过“赃私罪”前科者要严加考察，适当延长磨勘年限，等等。

法令部分内容，庆历五年二月废除。当时范仲淹已经罢政，政治上失势。原来曾阿谀范仲淹的反复小人监察御史刘元瑜上疏说：今年实施的考课之法，京朝官升迁需要五人保任，逼迫人人钻营走门路，寻找保举者。其后果是“适长奔竞，非所以养士廉耻也”。要求朝廷“酌祖宗旧规，别定可行之制”。仁宗就此颁布诏令说：“比京朝官因人保任始得叙迁，朕念廉士或不能自进，其罢之。”（《长编》卷一五四）范仲淹所建议的“明黜陟”，确实对改造官员队伍没有多大作用。对官员政绩的判断，还是人为因素在起决定性作用。连当时宰相章得象都极度平庸，谁能保证层层举荐者的才能和公平性？增加保任者，一定程度上确实只能助长“跑官”风气，进一步毒化官场风气。刘元瑜虽然是反复小人，他攻击新政的出发点也不是出于公心，但是，所说的却是事实。实际上，这些法规变来变去，都没有触及根本性问题，都没有多大意义。

十一月十九日（癸未），朝廷针对“馆职”过滥颁布诏令，落实“抑侥幸”内容。诏令要求：朝廷高官不可以向朝廷请求让自己子弟或亲戚获得馆职；进士及第前三名，一任差遣没有过错，经过专门考试，优等者出任馆职；馆职有空缺，选取获得两府大臣二人、两省大臣三人推荐者，再审核被推荐者的著述，然后补任馆职。朝廷这次诏令，几乎是将范仲淹等《答手诏条陈十事》之“抑侥幸”的后半部分内容移植过来，没有太多改动。欧阳修针对此诏令又有上疏，要求朝廷在这道诏令基础上，对任馆职要求更加严格。欧阳修补充三点：第一，以往到地方任职的大臣多带馆职，应予以取消。第二，近日“奔竞”风气甚盛，士子奔走钻营，请求荐举。诏令应该增加一句：“遇馆职阙人，即朝廷先择举主，方得荐人。”不是所有两府、两省大臣都有荐举权。第三，对已经有馆职的“贵家子弟”，要重新选择，“尚须裁损”。针对欧阳修“先择举主”的建议，朝廷在庆历四年（1044）四月颁布诏令：“今后馆阁阙官，即据合举人数，降敕委学士院与在京龙图阁直学士以上，或舍人院与在京待制，同共保举有文字德行官员，具姓名并所著述该时务文字十卷以闻。”（《长编》卷一四八）范仲淹等“抑侥幸”包含两部分内容：抑恩荫过滥、抑馆职过滥。十一月二十三日（丁亥），朝廷针对“恩荫法”再颁诏令，指出：恩荫过滥，致使疏远的宗室和儿童都得以授官。诏令大意为：对各级官员恩荫子弟的数量和恩荫授官的等级都做出更为严格的规定；恩荫入仕者官职升迁，要经过相当级别官员的推荐和严格的考试程序；子女年龄要超过15岁、侄子年龄要超过20岁，且在五服之内，才可以恩荫授官。余靖庆历五年二月上疏朝廷，对此诏令提出修改意见。要求恢复恩荫“子孙弟侄”，“不拘年甲”，只须限定“二十五岁以上方许出官”就可以了，获朝廷同意。将授官与“出官”分开来，既能体现朝廷“推恩延赏”的本意，又能抑制恩荫过滥，余靖的修改方案更加合理一些。

诏令对恩荫做出详尽的规定，与原来恩荫过滥比较，严格了许多。但是，依据新诏令规定，恩荫范围仍然非常宽泛。庆历五年三月，废除该项新政部分措施。《长编》卷一五五载：“又诏补荫选人，自今止令吏部流内铨候该参选日量试所习艺业注官，其庆历三年十一月条制勿行。”包拯立即上疏反对，要求“令有司再加详定，依旧施行”。朝廷不予理睬。即使未被废除部分，在现实中也难以落实。庆历六年（1046）四月，权御史中丞张方平上疏仁宗说：“庆历四年，范仲淹奏定任子弟之制，其间难行。”一句话概括了此项变革措施的现实命运。到张方平言事时，恩荫制已经过度泛滥。“今自知杂御史以上”，“岁奏补京官一员，祖宗之时未有此事。近岁累积侥幸，为此弊法”。所以，张方平希望依照“仲淹所请，略从裁损”，“其臣僚恩例，乞且依新制为便”（均见《长编》卷一五八）。张方平强调朝廷必须抑制恩荫过滥的现状，同样不可能在现实中发挥实际效用。一直到庆历八年三月张方平答仁宗问时，还在强调抑制恩荫的问题。可见，范仲淹、张方平等的政治热情都被浪费了。

十一月二十八日（壬辰），朝廷颁布诏令“限职田”，规定各级官员的职田数，落实“均公田”内容。诏令颁布后，“自此人有定制，士有定限”。与以往相比，官员职田数量有相当大的增加。据余靖所说：“比于旧数，三倍其多。”（《长编》卷一四五）这一条规在“庆历新政”诸法中贯彻落实得最好。各地统计出三种情况：没有职田的，职田数量不够的，职田过于贫瘠不能耕种的。朝廷指令从庆历四年开始，三年以内，职田补充完毕。针对新政这方面内容，谏官余靖提出自己看法：朝廷颁布新政，应该以民为本。“民患未去，官吏何安？”余靖要求对“均公田”内容做一定修改，不要骚扰百姓。

科举考试是宋代选拔官员的最主要手段，关系重大。对“精贡举”的建议，仁宗最为慎重，为此事先特别召开近臣会议，与会者有：翰林学士宋祁、御史中丞王拱辰、知制诰张方平和欧阳修、殿中侍御史梅挚、天章阁侍讲曾公亮和王洙、右正言孙甫、监察御史刘湜等九人。与会者一致支持范仲淹等的变革主张，共同向仁宗上疏汇报会议结果。庆历四年（1044）三月十三日（乙亥），朝廷颁布诏令：州县都要兴办学校，选用“有道业”者为教授；士人必须在学校学习满三百日才可以参加秋试，曾经参加过科举考试者只需在学校学习满一百日，必须在家服侍长辈的经过担保可以在家学习；禁止有前科的、品质恶劣的、父祖两代犯过重罪的、曾为僧道的、工商人家子弟参加考试；“进士试三场，先策、次论、次诗赋，通考为去取，而罢帖经、墨义”（《长编》卷一四七）。这项新政举措后因余靖的建议有所改变。余靖上疏说：入学的人数不断增加，国家拨给学校的“庄园、房钱”有限，无法支付入学者的伙食费用。如果让学员自己解决伙食问题，对家境贫寒者来说是很大的负担。但是，因为限定在学校的日数，他们又不敢不来。余靖认为：国家广泛开办学校，用来培养“有志之士”；废除在校日限，“所以宽食贫之人”。庆历四年十一月，朝廷下诏“罢天下学生员听读日限”（《长编》卷一五三）。

庆历五年三月，朝廷“诏礼部贡院进士所试诗赋，诸科所对经义，并如旧制考校”（《长编》卷一五五）。至此，“精贡举”一项内容完全废除。这次下诏，源于知制诰杨察的奏疏。杨察提出科举考试内容改变之后，对录取工作来说非常不方便。因为“诗赋声病易考，而策论汗漫难知”。况且以往科举考试也多得人才，不该“释前日之利，而为此纷纷”。经有关部门讨论后，下诏“宜如旧制”。庆历新政“精贡举”变革，确实属于无意义的举动。范仲淹、欧阳修、王安石、苏轼等诸多北宋名臣都是通过“诗赋”考试选拔出来的人才，他们的政治才干和文学才能都毋庸置疑。王安石变法，涉及科举考试部分再度废弃诗赋，其宗旨与庆历新政近似。试问：北宋中期以后从科举考试中又选拔出哪些可以与范仲淹等媲美的大臣？事实已经足以证明“精贡举”不仅无效，反而有害。苏轼说：“自唐至今，以诗赋为名臣者，不可胜数，何负于天下而必欲废之？近世士人纂类经史，缀缉时务，谓之策括。待问条目，搜抉略尽。临时剽窃，窜易首尾，以眩有司，有司莫能辨。且其为文也，无规矩准绳，故学之易成；无声病对偶，故考之难精。以易学之士，付难考之吏，其弊有甚于诗赋者矣。” 〔1〕 苏轼言简意赅的分析非常能够说明问题。

庆历四年（1044）五月二十八日（己丑），朝廷诏令：改河南府颍阳、寿安、偃师、缑氏、河清五县为镇，选派两位官员专门管理酒税，王屋县改隶属河南府。这一诏令是落实“减徭役”建议的。通过行政区域的合并而减轻民众的徭役负担，仅仅限于河南府数县，没有来得及总结得失、推向全国，范仲淹已经离开朝廷。

从庆历三年九月范仲淹等提出十项新政内容，到庆历四年五月颁布“减徭役”的政令，历时八个月，朝廷大体上落实了范仲淹等人的新政思想。尤其是在庆历三年十月、十一月期间，朝廷频频颁布诏令，贯彻范仲淹等的新政意图。这对官僚体制臃肿、官府机构庞大、行政效率低下的北宋朝廷来说，称得上是雷厉风行了。史书记载：仁宗正信任依赖范仲淹等人，热心求治，“悉用其说，当著为令者，皆以诏书画一，次第颁下”（《长编》卷一四三）。其中，第七项“修武备”中提出恢复“府兵制”，变革兵制牵涉重大，其他宰辅大臣以为不可以，没有付诸诏令。第六项“厚农桑”为农业国家立国之本，朝廷向来重视，一直有各种手段加以落实。第九、第十项“覃恩信”、“重命令”是敦促朝廷本身的，不一定要以诏令的方式贯彻落实。换句话说，这是一次自上而下的新政变革，从皇帝到宰辅大臣及其他朝廷近臣，同心同德，不到一年时间新政多数内容已经见诸诏令，或立为法度。