新政流产：“人治”社会制度下，无法改变“人治”问题

庆历新政为什么会失败，向来是史学界关注的重点。《长编》中有如此一段解说：范仲淹新政“规摹阔大，论者以为难行。及按察使多所举劾，人心不自安。任子恩薄，磨勘法密，侥幸者不便。于是，诽谤浸盛，而朋党之论滋不可解。然仲淹、弼守所议弗变”（卷一五○）。新政当然要得罪许多既得利益者，然而，由于仁宗和朝野普遍舆论的支持，以及围绕范仲淹形成的新政政治集团势力强大，“侥幸者”并不构成对新政的威胁。诚如《长编》所言，范仲淹等“守所议弗变”。那么，新政失败的真实原因何在？以往研究者认为失败的理由大致有以下几方面：仁宗不坚定，新政自身的缺陷，保守派势力强大，触犯官僚集团利益，等等。诸家分析，都有相当的历史依据，能够说明部分史实。但是，都没有切中要害，没有一语道破新政流产的核心问题究竟是什么。如前所言，这一场自上而下的新政，帝王和朝野都寄予厚望，获得普遍支持。从理论上来说，新政不应该失败或流产。而最终结局却相反，值得深思反省。

宋代文人士大夫与皇室共忧患，以天下为己任，对国计民生关切的热情，超过了以往任何时代 〔1〕 。如早在太宗端拱二年（989），即范仲淹出生那一年，右拾遗王禹偁针对内政就提出五点变革主张：并省官吏、艰难选举、信用大臣、不贵虚名、禁止游堕，变革的目的之一就是“厚民力” 〔2〕 。真宗即位后，王禹偁应诏言事，又增加了“减冗兵并冗吏”、“沙汰僧尼”、“亲大臣远小人”等内容 〔3〕 。翻检北宋文人士大夫文集，上书朝廷或执政、要求变革朝政者，数不尽数。如欧阳修在范仲淹答仁宗诏问的前四个月，也曾上书朝廷，认为：救民疾苦，“择吏为先”，朝廷应该“立按察之法”，考察官吏政绩，明“黜陟” 〔4〕 。范仲淹“庆历新政”的方方面面内容，在以往的士大夫上书言事中都被不同程度地提及过。

纵览宋人种种关于政治革新的言论或作为，可以概括为“择吏为先”四字。范仲淹的变革思想沿着这条线索演变。从《奏上时务书》的笼统模糊认识，到《上执政书》的中心突出明确，到《答手诏条陈十事》的具体落实操作，范仲淹变革思想的发展轨迹非常清晰。范仲淹曾对仁宗说过：“国家诏令程式，天下一体。能政之处，民必蒙福；谬政之下，民必受弊。非国家法令之殊，盖牧宰贤愚之异也。”（《长编》卷一四一）苏轼嘉祐年间总结说：“天下有二患，有立法之弊，有任人之失。”“当今之患，虽法令有所未安，而天下之所以不大治者，失在于任人，而非法制之罪也。” 〔5〕 范仲淹和苏轼的这些议论，表达了北宋文人士大夫对现实政治的一种共识。“庆历新政”将主要精力放在“任人之失”问题上。即使革新理念与范仲淹、欧阳修、苏轼等士大夫群体发生激烈冲突的王安石，熙宁以前也认为：“方今之急，在于人才而已。”其思想观念合乎士大夫主流倾向。神宗即位，认为“理财最为急务” 〔6〕 ，王安石是“逐渐俯从于这个旨意的” 〔7〕 。

中国古代社会，是专制社会，皇帝独裁专断，遵行的是“人治”原则。整个官僚机构同样是按照“人治”原则设置的，缺乏必要的独立监督机制。在这种体制中，各级官员之惟上是从、瞒上欺下、贪污腐败、平庸无能是极其常见的，是伴随专制体制而衍生出来的。北宋士大夫阶层普遍认识到朝廷的“任人之失”，要求政治变革“择吏为先”，就出现在这样的政治背景之下。这种认识和要求可以说是切中要害、一针见血的。人治社会中，只要官吏任用不当，一切利民的变革措施可能都会产生相反的社会效果，贪官污吏都可以借变更之际再度盘剥百姓、中饱私囊。以北宋为例，王安石推出系列变法措施，其宗旨当然是为了利国利民。然而，在执行过程中，许多变法条文却演变为害民的举措。被时人和后人指责最多的“青苗法”，其旨意是政府低息贷款给百姓，帮助他们度过青黄不接的时期，扶持农业生产，抑制兼并。基层官员或强行借贷，或借贷时以次充好、克扣分量，使得该法规精神完全走样。庆历新政之“择吏为先”是针对这种体制痼疾提出的。范仲淹等士大夫所见所论，皆极为精当。

然而，在“人治”社会制度之下企图改变“人治”问题，无疑是要拔着自己的头发离开地球。“庆历新政”失败的关键原因是：在以“人治”为特征的专制社会，要求变革官僚阶层，建设一支高效廉洁的干部队伍，这与社会根本性制度相矛盾冲突，失败是必然的。所以，多数有识之士都能认识到问题之所在，范仲淹等见解也极精当，就是没有办法改变现状，就是没有办法落实变革措施。专制社会，瞒上欺下、腐败无能的官僚源源不绝地产生，这是“人治”社会无法治愈的“癌症”。范仲淹说：“天下官吏，明贤者绝少，愚暗者至多。”（《长编》卷一五一）这就是专制“人治”社会的官场现状，且具有不可逆转性。试问：“绝少”和“至多”的现状是怎么造成的？根源在哪里？范仲淹新政措施能多大程度改变这样的现状？这些问题，今天回答起来已经比较容易了。社会发展到“法治”时代，回头看历史上的问题，就比较容易理解宋人的政治热情是如何一次又一次地浪费掉的。但是，生活在那个时代，士大夫根本不可能意识到这是制度问题，今人也不可以苛求古人。

具体分析范仲淹的新政，前五条措施“明黜陟”、“抑侥幸”、“精贡举”、“择官长”、“均公田”，都是围绕建设高效廉洁的官僚队伍而提出的。然而，谁来掌握“黜陟”尺度？派遣到全国各地考察官员政绩的按察转运使们的为官素质如何？按察转运使们不履行职责怎么办？淘汰不称职官员时遭遇权贵是否能够坚持执行？按察转运使们无意或有意制造冤案怎么办？是否有监督？问题接二连三，而且许多都是解不开的死结。总不能让所有的问题或程序都呈请范仲淹等几人过目审查。即使范仲淹等人也会犯错，也可能在阿谀声中判断失误。归根结底是制度问题，不是依赖几位仁人志士就可以改变整局的。

举几件具体事例，证明实践中新政难以操作，甚至不可操作。“择官长”一项，两府大臣共同选派诸路转运使，派遣到广西任转运使的是田瑜，遇事无能，只好临时调遣杜杞救急。又，李绚任京西转运按察使，“时范雍知河南、王正举知许州、任中师知陈州、任布知河阳，并二府旧臣，绚皆以不才奏之”（《长编》卷一四八）。“择官长”遇到的都是朝廷旧贵，这些人都曾经担任过二府宰辅职务，怎么执行得下去？朝廷半年后匆匆将李绚调回京城，敷衍了事。欧阳修庆历四年二月上疏朝廷时也说：“京西按察使陈洎、张升，自五月受朝廷诏书，半年内并不按察一人。”结果，其管辖区域官员屡屡因“老昧”无能而害民。“陈洎、张升自合依元降诏敕，重行黜降，中书又不举行。使国家号令，弃做空文。”（《长编》卷一四六）“精贡举”一项中，范仲淹等提出：地方一级考试，不加密封，考官应该根据考生的姓名来考察其履历和品行。这在官本位的独裁专制社会中是完全行不通的，多数情况下只会演变成造成权权交易或权钱交易，舞弊横行。“均公田”一项有利于现任官员，在官本位的体制中令人讽刺地得到了迅速、过度的执行，甚至全国各地都有将民田作为荒田并强夺为“职田”事件发生。国子博士王罕提点湖南路刑狱，特意纠正“均公田”新政带来的弊病，当地官员七十余人因为收民田为公田、其中涉及受贿情节而遭罢免。知审刑院张揆后来在朝廷遇见王罕，钦佩地对他说：“公德及人多矣！”（《长编》卷一四五）可见此项新政为害地方之烈。余靖批评新政说：“大臣虽时进谋画，未副陛下之虚怀，或烦为条目，徒取众人之忿怒”。余靖认为施行新政，则“不必日陈细碎之务以取讥诮”（《长编》卷一四七）。不受监督的独裁专制权力，必定走向腐败、平庸，甚至低能，这是被历史反复所证明的。范仲淹等自上而下的新政，关键点是依靠“人治”来推行，依然没有权力监督，必然没有期望中的结果，时而还会适得其反。欧阳修所说的“国家号令，弃作空文”是最为常见的情形。考察范仲淹等诸多新政措施，在仁宗正式发布诏书废止之前，许多法令法规已经处于不了了之、无疾而终的状态。

有趣的是，庆历四年间，正当范仲淹新政以诏令形式逐项落实的时候，崇政殿说书赵师民上疏要求变革朝政，提出十五点变革主张：咨辅相、命将帅、简侍从、择守宰、治军旅、修边防、求谏诤、延讲诵、革贡举、久官政、谨财用、不遗年、容诽谤、除忌讳、慎出令。稍加对照就能发现，赵师民所言多项内容与范仲淹倡导的新政相同，朝廷也正在颁布落实。为什么在范仲淹等大张旗鼓地提出新政措施，且正在被迅速落实的过程中，赵师民又要重复提出类似的建议？应该是这些诏令多数在落实过程中消失得无影无踪，让赵师民等朝臣感觉不到变革的震动，也看不到新政的气象，所以，又洋洋洒洒再次上言。从这个例证中可以品味范仲淹新政是怎样在颁布落实过程中不了了之、无疾而终的。余靖批评新政后，提出抓大事的内容：“国家之务，京城择诸司之长，边鄙择将帅之材，牧民选循良之官，理财委明察之吏，则兵农刑政庶职皆修矣。”（《长编》卷一四七）所建议的依然是官员队伍的建设，依然针对人的问题，与范仲淹新政并无多大区别，只不过显得更为笼统而不考虑操作层面而已。旁观者能够看到新政实施过程中的弊病，却提不出新的政见。这是专制社会试图变革的绝症。同样，范仲淹在庆历四年又向仁宗提出：“委天下按察使省视官吏，老耄者罢之，贪浊者劾之，昏懦者逐之。”同时，再“于辖下知州军、知县、县令中，别选洁己爱民、显有善政、得百姓心如依父母者，各具的实事状，举三两人，特与改官再任，或升陟委用”（《长编》卷一五一）。这正是新政“择官长”的内容。范仲淹这次又大张旗鼓地提出，可见新政实施以来，官场未见多大变化。

再举更加显著的一例说明新政之无效。因范仲淹举荐而到朝廷任职的年轻官员苏舜钦，在新政实施一段时间后直接上书范仲淹，批评范仲淹执政以来虽然“于时亦孜孜数有建白”，但是收效甚微，朝野普遍对范仲淹新政的效果表示不满。苏舜钦说：开始听到这些批评范仲淹的言论，还将其作为“怨恶之人煽成此谤，谈者好奇易传耳”。听多了，发现事实果然如此，苏舜钦则为范仲淹不断辩护说：“治久疾者不可速责以效，苟以悍剂暴药攻之，死生未可知也。”最终苏舜钦发现是新政自身的弊病，他反映朝野普遍舆论说：“教训医工、更改磨勘、复职田、定赎刑之类，皆非当今至切之务。” 〔8〕 于是，苏舜钦提出了自己的七点变革主张：立储、择将帅、理财、减少宫女、储备钱财、允许宰辅私见宾客、范仲淹和富弼分工负责西北与东北边防大事。苏舜钦所言或者更不着边际，或者已包括在新政内容之中，或者饾饤细碎，也没有多大价值。但是，苏舜钦这封上书能够说明如下问题：第一，范仲淹新政确实没有产生多大政治效果；第二，这是朝野的普遍共识，不是政敌的恶意诽谤；第三，坚决支持范仲淹的官员们也逐渐失望。

人们常常将范仲淹的庆历新政与王安石的熙宁、元丰变法相比较，南宋吕中甚至总结说：“使庆历之法尽行，则熙丰元祐之法不变；使仲淹之言得用，则安石之口可塞。今仲淹之志不尽行于庆历，安石之学乃尽用于熙丰。”（《宋大事记讲义》卷一）其实，两者之间的差异很大。宋代士大夫，不仅仅翱翔于纯思辨领域，他们是现实社会的管理者，必须每日面对诸多的现实问题。国家的富强、百姓的衣食住行，无不与“利”字息息相关。所以，宋代士大夫就不能离开现实，回避“逐利”。对待“利”字，宋人有着较新的观念。欧阳修说：“衣被群生，赡足万类，此上之利下及于物，圣人达之以和于义也。利之为道，岂不大哉？” 〔9〕 范仲淹同样认为：“利者何也？道之用也。于天为膏雨，于地为百川，于人为兼济，于国为惠民、为日中市，于家为丰财、为富其邻。……统而言之，义之和也。” 〔10〕 王安石在《答曾公立书》中，更是理直气壮地说：“理财乃所谓义也。一部《周礼》，理财居其半，周公岂为利哉？”熙宁以前，士大夫倡言变革，“厚民力”、“厚农桑”等富民强国的内容就是他们的第二大关注点。王安石的“熙宁变法”突出“理财为先”，具有这样广泛的思想基础，在一定程度上是能够被北宋士大夫接受的。更重要的是，王安石变法重点在变更朝令法规，并不去触动体制根本性的问题，具有相当的可行性。王安石变法，与范仲淹新政比较，触及的是封建社会的皮毛，所以，能够在相当的一段时间内得以持续，且获得一定的成效。触及体制根本性问题，最终会导致体制的崩溃，在当时社会历史背景下必然失败；触及皮毛枝节问题，一定的修正变更有利于维护现行体制，反而能够得以实施。北宋的诸多政治或经济变革如此，中国封建时代其他的政治或经济变革亦如此。